La conmemoración del 25.º aniversario de la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) durante la Cumbre de Bishkek constituye un punto de inflexión analítico para el estudio de las Relaciones Internacionales. Creada en 2001 a partir de la experiencia del entonces grupo de los Cinco de Shanghai (China, Rusia, Kazajistán, Kirguistán y Tayikistán), la OCS ha atravesado un proceso de expansión geográfica, diversificación funcional e institucionalización progresiva que la ha convertido en uno de los principales espacios de concertación política del continente euroasiático.

Occidente concibió históricamente a la OCS como una organización regional reactiva de alcance limitado, o, en una lectura más restrictiva, un foro diplomático cuya relevancia difícilmente trascendería de las fronteras de Asia Central. No obstante, esta interpretación en la actualidad resulta insuficiente. La expansión de la organización y su consolidación institucional evidencia hoy la maduración de una arquitectura alternativa al orden liberal internacional.

La relevancia de este hito para la comunidad global reside en la posibilidad de articular mecanismos de gobernanza multilateral sobre premisas distintas de las que sustentaron las instituciones construidas en los acuerdos de Bretton Woods y San Francisco. Por tanto, debemos comprender qué tipo de orden contribuye a construir y qué lugar ocupa dentro de la estructura internacional en un contexto cambiante, más plural y competitivo.

El Multilateralismo Soberanista: Principios y Agenda alternativa

El orden liberal occidental, consolidado tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial y extendido tras el desenlace de la Guerra Fría, está estructurado teóricamente sobre cuatro pilares fundamentales: la institucionalización de reglas comunitarias, la delegación o cesión parcial de soberanía a organismos supranacionales, la condicionalidad política y la promoción de un universalismo normativo (Ikenberry, 2011; Keohane, 1984). En su formulación más ambiciosa, este modelo vinculó la estabilidad internacional con la expansión de instituciones liberales, la cooperación económica y la progresiva aceptación de normas relativas a la democracia, los derechos humanos y la economía de mercado. Asimismo, su funcionamiento descansó en la primacía de las principales potencias para definir las reglas institucionales internacionales.
En contraste, la OCS erige un multilateralismo soberanista de carácter estricto y de raíz predominantemente westfaliana (Cooley, 2012). La misma procura que la institucionalización de la cooperación no implique a los Estados miembro cesiones significativas de autonomía política. En este sentido, la cooperación es posible y compatible con la preservación de modelos políticos, económicos y sociales diversos. Podemos comprender a la organización en torno a tres dimensiones estrechamente vinculadas.

El primer eje es normativo y encuentra su expresión más clara en lo que la propia organización ha denominado “Espíritu de Shanghai”. El mismo constituye un conjunto de principios que rechazan cualquier pretensión de superioridad moral o de condicionalidad sobre el régimen político interno de sus miembros. Dentro de estos destaca la confianza mutua, el beneficio compartido, la consulta no coercitiva y el respeto irrestricto a la diversidad de modelos políticos, culturales y de desarrollo. Es a partir de estos principios que se establece una relación entre soberanía y cooperación, que concibe a la diversidad de modelos políticos no como una anomalía que deba corregirse, sino como una condición de partida que la institución debe ser capaz de administrar. En consecuencia, la legitimidad de la cooperación se sustenta de reglas mínimas de coexistencia y consulta.

En sintonía con lo anterior, la segunda dimensión es la seguridad, y se distingue del paradigma occidental de human security e intervencionismo liberal. Las mismas desplazan el centro de atención desde la seguridad del Estado hacia la protección del individuo y pueden admitir determinadas formas de intervención internacional en nombre de la “humanidad”. La OCS estructura su agenda en torno a los llamados “Tres Males”, es decir, terrorismo, separatismo y extremismo, y los operativiza a través de la Estructura Regional Antiterrorista (RATS). Su principal objetivo es proteger la estabilidad estatal frente a injerencias externas y para ello coordina la cooperación en asuntos de seguridad mediante el intercambio de información, la coordinación entre organismos nacionales de seguridad y la prevención de amenazas transnacionales. Por otro lado, debemos interpretar esta concepción de seguridad en función de la experiencia estratégica e histórica de sus miembros, que conciben la estabilidad política y territorial como una preocupación vinculada tanto a amenazas transnacionales como a la posibilidad de injerencias extranjeras. Debemos comprender también la preocupación de varios miembros frente a las denominadas “revoluciones de colores” (Ambrosio, 2009), cuya interpretación como procesos de desestabilización externa han contribuido a moldear la agenda de seguridad de la organización. Es así que la OCS propone una concepción de seguridad centrada en preservar el orden interno y la estabilidad regional.

Finalmente, la organización tiene un eje geoeconómico. La OCS se diferencia del modelo occidental basado en el FMI y el Banco Mundial, puesto que no constituye una institución financiera equivalente a estas organizaciones ni posee un régimen de integración económica comparable al de la Unión Europea. El modelo que propone se caracteriza por impulsar la cooperación económica favoreciendo la articulación de proyectos estatales de infraestructura, energía, conectividad y desarrollo que pueden responder a intereses nacionales diversos. Dentro de esta lógica se destacan la “Iniciativa de la Franja y la Ruta” y el “Corredor Internacional de Transporte Norte-Sur”, debido a que demuestran cómo la inversión conectividad continental puede funcionar simultáneamente como instrumento económico y como mecanismo de reconfiguración geopolítica.

La confluencia de rivales: balanceo institucional y cobertura doble

Uno de los problemas más intrigantes que plantea la OCS para el análisis de las relaciones internacionales es la coexistencia, dentro de una misma institución, de Estados que mantienen hasta la actualidad disputas territoriales, rivalidades estratégicas e incluso conflictos abiertos de intereses. Un ejemplo de esto es el caso de India y Pakistán o la incorporación de Irán y la participación de los Estados del Golfo en calidad de socios de diálogo. Progresivamente se amplía aún más la diversidad de intereses de la organización.
Siguiendo al neorrealismo clásico, esta configuración representa dificultades analíticas, puesto que resulta difícil explicar por qué Estados que se consideran mutuamente competidores deciden permanecer dentro de una misma estructura multilateral. No obstante, no debemos olvidar que la OCS no funciona como una alianza tradicional y su propósito no consiste en la eliminación de las rivalidades existentes entre sus miembros, sino en crear espacios institucionales para la coexistencia de esas rivalidades con áreas limitadas de cooperación.

La organización entonces incorpora mecanismos de balanceo institucional con estrategias de cobertura o hedging. En cuanto al balanceo, dentro de la OCS no existen mecanismos de hard balancing comparables a alianzas militares de defensa, como si existe en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), ni obligaciones y compromisos equivalentes a su artículo 5. Los miembros de la OCS pueden ampliar el costo político de determinadas formas de presión unilateral y generar espacios de cooperación que reduzcan su dependencia de las instituciones dominadas por occidente. Para dicho fin se valen de instituciones multilaterales, posiciones diplomáticas coordinadas y la construcción de normas compartidas (Pape, 2005; Paul, 2005; He, 2008).

Sin embargo, no podemos reducir a la OCS a un instrumento para países como China, Rusia e Irán, cuyos gobiernos buscan constantemente ampliar sus márgenes de autonomía frente a sanciones, estructuras financieras y diplomáticas occidentales. Precisamente porque la organización no constituye una alianza de bloque, también ofrece ventajas a países que no buscan una confrontación directa con EEUU o con sus aliados, y la OCS puede servir para ampliar sus opciones estratégicas sin generar compromisos exclusivos con ninguna de las grandes potencias. Es así que podemos comprender el rol de los Estados de Asia Central en la organización, que, desde una perspectiva de hedging, puede comprenderse como un mecanismo para administrar simultáneamente la influencia de ambas potencias y conservar margen de maniobra propio (Cooley & Kupchan, 2020). Permite a los Estados centroasiáticos beneficiarse de los recursos de Rusia y China, y al mismo tiempo evitar que la relación bilateral con cualquiera de ellas se convierta en su única vía de inserción internacional.

Finalmente, esta misma lógica nos permite explicar la presencia de India. Nueva Delhi participa de la OCS para evitar que la construcción de las instituciones de gobernanza euroasiáticas tenga lugar sin su presencia. La organización se convierte en un espacio de gestión institucional de la competencia, más allá de las diferencias estratégicas que existen fuera de ella. El resultado entonces no es la desaparición de la rivalidad, sino su desplazamiento hacia un marca el que determinados intereses se vuelvan negociables sin implicar necesariamente confrontación.

La importancia de esta dinámica excede, por tanto, a la OCS como tal. La capacidad de una institución para reunir Estados con relaciones conflictivas sin exigir convergencia política puede convertirse en una fuente de resiliencia, y permite la heterogeneidad como una forma de flexibilidad estratégica.

Multilateralismo selectivo o “à la carte”

La flexibilidad que la organización encarna, descrita en apartados anteriores, se relaciona con la segunda característica de la OCS, es decir, su funcionamiento como una estructura de cooperación selectiva o “à la carte” (Acharya, 2014; Haas, 2010). Mientras que determinadas instituciones occidentales han construido mecanismos de integración que vinculan distintas dimensiones de la política exterior, económica y de seguridad. la OCS permite una participación diferenciada según el área de cooperación que se trate.
La pertenencia a la organización no obliga a sus miembros a adoptar una posición uniforme sobre todas las cuestiones de la agenda regional. Un Estado puede participar activamente en mecanismos de seguridad e intercambio de inteligencia a través de la RATS y, simultáneamente mantener reservas respecto de determinadas propuestas de integración económica o financiera, o profundizar sus vínculos con un miembro en un área específica sin que esa relación determine necesariamente sus posiciones en otras dimensiones de su política exterior. Esto permite que la cooperación avance allí donde existe la coincidencia, sin perseguir consensos generalizados.

India es un caso paradigmático de esta lógica. Nueva Delhi participa de la OCS y los BRICS mientras mantiene su pertenencia al QUAD junto a EEUU, Japón y Australia. Estas instituciones responden a agendas y objetivos diferentes y concepciones contrapuestas acerca del equilibrio de poder en Asia. Su coexistencia no constituye necesariamente una contradicción, y cada institución permite a la India ampliar una dimensión diferente de su estrategia exterior.

Esto representa una concepción más amplia de la cooperación multilateral, demostrando que la pertenencia a una institución puede constituir un instrumento para acumular opciones, diversificar asociaciones y preservar su autonomía estratégica, y la OCS posee una arquitectura institucional que tolera y protege la heterogeneidad entre sus Estados miembros.

No obstante, la flexibilidad que la lógica “à la carte” ofrece y facilita la incorporación de intereses, también limita el grado de integración que la organización puede alcanzar. La ausencia de compromisos uniformes reduce las capacidades de adopción de decisiones profundas y vinculantes. Sin embargo, esta limitación puede constituir una de las condiciones que explican la supervivencia y expansión de la OCS, puesto que una institución menos exigente puede resultar más estable cuando sus miembros poseen intereses estratégicos difícilmente conciliables.

El significado geopolítico de la consolidación en Bishkek

En el marco del 25° Aniversario y la Cumbre de Bishkek, la organización ya no puede explicarse únicamente como un mecanismo de seguridad regional, más allá de que durante sus primeros años la OCS estuvo estrechamente relacionada a las preocupaciones de tal tópico. Luego de veinticinco años, la organización permanece vigente y su agenda comprende dimensiones amplias, abarcando conectividad, energía, comercio, finanzas, digitalización, desarrollo, cooperación cultural y coordinación política.

La consolidación de la OCS revela la emergencia de un entramado institucional en el que distintos centros de poder pueden coordinarse selectivamente, reducir determinadas dependencias y disputar la definición de las reglas internacionales sin necesidad de constituir un bloque coherente en todos los ámbitos.
Podemos definir esta transformación en dos ejes. En principio, podemos considerar una dimensión normativa, debido a que frente a una concepción del orden internacional que, especialmente tras la guerra fría, vinculó la legitimidad internacional con la difusión de determinados modelos políticos y económicos, la OCS coloca en el centro la soberanía estatal, la no injerencia y la coexistencia entre trayectorias nacionales diferentes. La soberanía no aparece como un obstáculo en la cooperación, sino como la condición desde la cual esta puede desarrollarse.

La segunda dimensión es económica y financiera, puesto que la organización ha buscado disminuir la vulnerabilidad derivada de la concentración de capacidades financieras y logísticas en instituciones y redes dominadas por occidente, a través de diversos mecanismos. La finalidad es diversificar las opciones disponibles para los Estados y, con ella, la reducción de la capacidad de determinados actores para convertir su posición central en una fuente de presión política. Es importante resaltar que la organización es una arquitectura multipolar en proceso de construcción, debido a que las relaciones y diferencias entre sus miembros impiden hablar de un mercado común o de un sistema económico plenamente alternativo, por lo que la importancia de la OCS yace en proporcionar un espacio institucional desde el cual estas alternativas pueden empezar a coordinarse.

Como tercera dimensión, institucional, debemos comprender que la OCS no reproduce el modelo de supranacionalidad de la Unión Europea ni pretende hacerlo. Su estructura es esencialmente intergubernamental y privilegia el consenso entre los Estados. Esto reduce considerablemente la capacidad de la organización para imponer decisiones a sus miembros, pero de igual forma disminuye los costos políticos de la cooperación. Aquello que desde una perspectiva liberal podría interpretarse como una debilidad puede en realidad constituir una de las razones de su capacidad de expansión.

Conclusión

La Cumbre de Bishkek y el 25° aniversario de la OCS permiten observar la consolidación gradual de una forma diferente de entender la cooperación internacional, cuya importancia deriva de que no necesita ni de un bloque homogéneo ni de una alianza antioccidental para alterar el equilibrio institucional del sistema internacional.

Su trayectoria demuestra que es posible construir cooperación entre Estados con modelos políticos distintos, intereses estratégicos divergentes y rivalidades abiertas cuando la institución se organiza alrededor de principios suficientemente flexibles como para preservar la autonomía de sus miembros. Ha consolidado un modelo coherente de multilateralismo soberanista cuya principal fortaleza reside en su capacidad para administrar la heterogeneidad.

Es por esto que el fenómeno más relevante no es necesariamente que la OCS pueda reemplazar al orden liberal occidental, sino que su consolidación demuestra que ese orden ya no constituye el único marco institucional capaz de organizar la cooperación internacional. La expansión de la organización y su creciente densidad funcional reflejan un sistema en el que los Estados disponen de mayores incentivos para diversificar sus vínculos, preservar su autonomía estratégica y participar simultáneamente en instituciones que responden a lógicas diferentes.

Bishkek representa entonces la afirmación de que la gobernanza euroasiática se ha convertido en uno de los escenarios centrales donde se está definiendo la arquitectura del sistema internacional del siglo XXI.

Referencias

Acharya, A. (2014). The End of American World Order. Polity Press.

Ambrosio, T. (2009). Authoritarian Backlash: Russian Resistance to Democratization in the Former Soviet Union. Ashgate.

Cooley, A. (2012). Great Games, Local Rules: The New Great Power Contest in Central Asia. Oxford University Press.

Haass, R. N. (2010, January 5). The case for messy multilateralism. Financial Times.

He, K. (2008). Institutional balancing and international relations theory: Economic interdependence and balance of power strategies in Southeast Asia. European Journal of International Relations, 14(3), 489–518.

Ikenberry, G. J. (2011). Liberal Leviathan: The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order. Princeton University Press.

Keohane, R. O. (1984). After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton University Press.

Pape, R. A. (2005). Soft balancing against the United States. International Security, 30(1), 7–45.

Paul, T. V. (2005). Soft balancing in the age of U.S. primacy. International Security, 30(1), 46–71.

Walt, S. M. (1987). The Origins of Alliances. Cornell University Press.